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新时代，在习近平法治思想科学指引下，党和国家各项事业、各项工作全面纳入法治轨道，宪法的国家根本法作用充分发挥，宪法实践更加丰富生动。

监察机关对监察对象的违纪违法或犯罪行为进行评价、判断，具有裁判性特征。此外，经过监察体制改革，行政机关的行政监察职权被转隶至监察机关，但地方行政机关依然可以根据具体情况和实际需要，在地方事务管理过程中发挥监察功能。

这些制度能基本满足地方监委履职的现实需要。第二十五条规定了三等十三级的监察官制度。其中，留置措施作为一种新型调查措施，虽然不同于刑事强制措施中的拘留、逮捕，但本质上也是为查清案件事实真相而采取的强制措施，也可以折抵刑期。特别是监察规章内容可能涉及冻结、查封、留置等监察措施的使用，如果设置不当，可能会对公民人身权和财产权益造成侵犯，也会造成地方监委规则繁多、相互掣肘，极大消耗国家治理资源。最高法有5个刑事审判庭，4个民事审判庭以及1个行政审判庭等业务机构。

即使地方监委没有立法权限，对这些规章类监察规范也要予以容忍，不宜径直否定[33]。但是，国家监委就监察工作中的法律应用问题作出解释，尚无法律依据。[44]应急行政决策就是专门针对这类事项，与普通行政决策相比，其在决策程序上呈现诸多特殊之处（一般都是程序上相对简化），以满足危机管理和应对之需要。

具体而言，按照行政过程论，行政权力运行过程的阶段性法律构造大致包括标准阶段、行为阶段、执行阶段以及救济阶段。此后，我国有关行政过程论的论著逐渐增多。因为行政决策、行政执行、行政监督与抽象行政行为、具体行政行为是依据两种不同标准对行政行为所作的分类。重大行政决策事项通常会造成非常持久的、不可弥补的影响。

（三）行政决策概念的外延 作为一个分类类型的整体性概念，行政决策的外延可谓十分宽泛，在实践中具有多重脸谱，既可以是一些已经类型化的行政行为，如行政法规、行政规划、行政许可等，也可以是一些尚未类型化的行为，立法界定起来颇为困难。未来，行政法学研究者应当在借鉴行政学既有成果的基础上，充分挖掘和发挥行政决策概念的法学价值和意义，构建一个科学、完善的，涵盖行政决策意涵、行政决策定位、行政决策主体、行政决策程序以及行政决策责任和行政决策救济的法学理论知识体系，继而为我国行政法学发展、行政法体系完善以及行政程序法的制定贡献智慧。

抽象行政行为存在于行政处罚过程之中，并不影响其自身独立存在的价值和意义。行政行为最早萌芽于大革命后的法国，随后德国行政法学鼻祖奥托·迈耶（Otto Mayer）在19世纪后半叶正式创设此概念并将其精密化，形成了盛极一时的行政行为形式论，对日本等世界其他国家的行政法发展产生了重要影响——将行政机关在实践中采取的各种行为手段按照一定标准予以法律上的类型化。[35]根据国务院发展研究中心作出的初步估算，从改革开放初期到2000年，在大约2万多亿元的财政总投资中，由于政府决策违法或失误所造成的浪费至少有1万亿元以上。[31]因为在行政许可、行政处罚过程中也会存在一些决策程序或决策环节。

行政决策难以为行政行为型式化，行政决策和行政法的不同分析纬度使得行政决策和行政行为很难统一起来。将行政权的控制重点聚焦于行政行为的决策环节，将决策行为提取出来，统一打包，从而谋求为其设定整齐划一的程序义务，这种动机本身是没有任何问题的。[30]早期，我国围绕行政决策程序问题开展了诸多立法，但受行政行为形式论的影响，当时并没有行政决策这一概念，只能采用一种分散立法的形式，即散见于已经类型化的各行政行为以及各行政行为的内部环节之中，如《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《行政许可法》《行政处罚法》以及各地关于行政规范性文件的规定等。此外，重大行政决策的外延还具有一定区域性，不同区域根据不同的政治、经济、文化、社会等因素，均会对重大产生不一样的理解。

[4]重大行政决策属于行政决策的下位概念，解决了重大行政决策概念的一系列问题，行政决策概念的相关问题也就迎刃而解。比如，政府制定有关公共服务、社会管理等方面的重大公共政策，通常都是以行政立法或行政规范性文件的形式作出的。

[5]为此，2019年5月8日，国务院正式对外颁布《重大行政决策程序暂行条例》，通过肯定列举+抽象兜底+否定排除的方式对重大行政决策的概念作了较为详细的规定。[19]《重大行政决策程序暂行条例》第3条的这个排除条款，只是为了表明财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策等这类重大行政决策有专门的法律、法规、规章调整，其程序问题不适用本条例，但它们仍然属于重大行政决策的概念范畴，否则就没有必要在此处强调出来。

鉴于行政决策概念的变动不居之特性，立法上可以考虑采用中央确定大致标准+地方制定事项目录的方式来表达其内涵与外延。[2]与此同时，尽管法学界已从不同角度对行政决策进行了颇有见地的研究，但有关行政决策的争议从未消弭。[37]马怀德:《完善权力监督制约关键在于决策法治化》，载《中国党政干部论坛》2015年第3期，第91页。参见刘平、费文婷、丁立等:《上海市重大行政决策程序研究报告》，载《政府法制研究》2009年第3期，第154-216页。在我国现今已有的行政决策程序立法中，除几个早期的地方立法是对所有的行政决策行为进行法律规制外，如《重庆市行政决策听证暂行办法》（2004年）、《汕头市人民政府行政决策法律审查规定》（2008年）以及《深圳市行政决策责任追究办法》（2009年）等，大部分立法都是着重规制重大行政决策的。[31] 此种分散立法具有诸多益处，但也不可避免地存在如下两个问题：一是行政决策程序内容不统一。

二是没有涵盖所有行政决策行为。这些是典型的抽象行政行为，是为处于执法阶段的行政处罚提供依据的。

决策权是行政权力中最重要的权力，也是政府工作的中心环节。一方面，行政行为形式论习惯于将目光聚焦在那些已经类型化的行政行为之上。

[17]参见江国华:《中国行政法（总论）》，武汉大学出版社2012年版，第180页。[33]尤其我国当前正在尝试开展统一行政程序立法，行政决策概念的这一使命更加紧迫和突出。

这主要是以决策事项及其影响等是否重要或重大为标准所作的一种划分。由于行政任务的多样性，作为行政法学的一个核心概念，行政行为涉及面广、内容庞杂，且变化无常，随时可呈现不同现状和面貌，因此研究起来十分困难。若抽象行政行为的对象是不特定的，具体行政行为的对象则是特定的。[22]行政过程论系日本学者于上世纪60年代所首创，远藤博也教授、盐野宏教授等是代表人物。

羁束行政行为和裁量行政行为存在于行政处罚过程之中并不影响两者自身存在的价值和意义。[6]在我国，自第一本行政法学统编教材《行政法概要》使用了行政行为这个概念后，[7]行政行为逐渐成为行政法体系中的一个核心概念，在行政法学研究中占据举足轻重的地位。

结语 作为行政法学概念体系中的一个新生儿，行政决策法学理论知识体系尚不完善，不可避免地会面临来自多方面的质疑乃至批判。[18]肖北庚、王伟:《行政决策法治化研究》，法律出版社2015年版，第24页。

没有决策的法治化，也无法建成法治国家和法治政府。这些基本上都是对行政立法、行政规范性文件、行政规划、行政许可、行政征收等已经类型化的行政行为的重申，并没有多少新的提法。

故此，为了精准划定重大行政决策的外延，继而科学规制重大行政决策行为，理想的做法应是建立一个配套制度，强制性地将重大行政决策外延上的缺陷予以固化，解决其变动不居的弊端。也正因此，我国各类行政决策程序立法往往都会将应急行政决策排除在适用范围之外，它们主要适用《突发事件应对法》《传染病防治法》等应急状态法律。但是，无论是在重大行政决策的内涵上，还是在外延上，中央立法的这一界定仍然引发学界诸多质疑。概念是构筑科学思想大厦的工具，[3]没有限定的专门概念，便不能理智地思考问题。

注释: [1]经考察，早在20世纪80年代，我国就已经有个别行政法学研究者基于自身高度的理论敏感性对行政决策有所关注和青睐。重大行政决策一旦失误，其不利影响将是长期的。

[7]参见王珉灿:《行政法概要》，法律出版社1983年版，第98页。从这个角度来看，行政决策概念在行政行为体系中是有其独立存在的价值和意义的，它不仅对行政法学的发展以及行政法体系的完善意义重大，而且还可以丰富和深化对行政行为的认知及研究。

[26]而行政决策是与行政执行、行政监督相对应的一组概念。正如具体行政行为有时候会以依职权行政行为的形式呈现，有时候也会以依申请行政行为的形式呈现。